PER PRATICARE IL FEDERALISMO NELL’ISTRUZIONE

di Gian Carlo Sacchi

La Cgia di Mestre nel 2010 ha condotto una ricerca che metteva in evidenza le Regioni che pagano intermini fiscali più di quanto ricevono in trasferimenti e servizi. Prendiamo un caso concreto, l’Emilia Romagna: il sistema scolastico regionale (dalla scuola dell’infanzia alla secondaria superiore) rappresenta il 6,4% di quello nazionale e nonostante le percentuali di alunni disabili, stranieri, frequentanti classi a tempo pieno, siano superiori alla media nazionale, si vede attribuire il 6,20% di organico docenti, il 5,99% di organico ATA e il 5,5% delle spese tramite l’ufficio scolastico regionale. Nell’ultimo decennio gli alunni sono aumentati del 21,66% , mentre l’incremento degli organici è stato dell’8,80%. In questo intervallo di tempo il rapporto alunni/docenti passa dal 9,8 all’11,4, con un incremento del 12 % a fronte di quello nazionale pari al 5%, mentre quello alunni/classi va oltre il 21, anch’esso abbondantemente superiore alla media italiana. Si pone una prima domanda: che si tratti di buona amministrazione non vi è dubbio, ma il centralismo non l’ha premiata, anzi i tagli sono continuati in maniera così detta lineare, ma anche di mancanza di equità, e soprattutto, come dicono i promotori del federalismo, di riconoscimento delle regioni virtuose.

In aggiunta la Regione ha finanziato, tra spese correnti e di investimento, gli interventi per il diritto all’accesso (borse di studio, ecc.), il sostegno all’autonomia scolastica, al miglioramento ed alla qualificazione del sistema. Altre iniziative riguardano l’educazione stradale, mobilità e sicurezza, alla sostenibilità, la diffusione delle nuove tecnologie, nell’ambito del piano telematico regionale.

Tra gli investimenti ritroviamo le mense, i trasporti, i servizi residenziali ed i sussidi per disabili, lavori sugli edifici scolastici e contributi a cooperative che aprono servizi educativi o scuole dell’infanzia. Finanziamenti regionali sono stati dedicati allo sviluppo, consolidamento e qualificazione dei servizi educativi per i bambini da zero a tre anni ed alla formazione professionale e degli adulti.

Le risorse trasferite dallo stato sono dunque inferiori alla reale consistenza del servizio e vengono definite in modo unilaterale a livello nazionale, ad esse se ne vanno ad aggiungere altre reperite nel bilancio regionale, per far fronte alle esigenze espresse dai territori, nell’ambito di standard indicati localmente. Una seconda domanda: è a questo punto che si inserisce il fisco regionale, in base alla ricchezza prodotta ?

Questa situazione impone un riequilibrio che arrivi ad essere di natura finanziaria, passando per la revisione dei poteri nei confronti delle regioni, enti locali ed autonomie scolastiche, nonchè la definizione e condivisione dei “livelli essenziali delle prestazioni”. E’ noto che questi ultimi sono una competenza esclusiva dello Stato, trattandosi di tutela dei diritti sociali per tutta la popolazione, ma essi ovviamente non possono essere decisi solo dal governo centrale, devono infatti interpretare le aspettative delle comunità per poter indirizzare la programmazione, dalle quali derivare i “fabbisogni standard”e i relativi costi che andranno poi ad incidere sul prelievo fiscale.

L’APPLICAZIONE DEL TITOLO QUINTO

Fino ad oggi non è stato attuato il trasferimento delle funzioni amministrative in materia di istruzione (Dlgs 112/1998) e nemmeno si è dato corso ai decreti che attribuivano alla periferia altri compiti con le relative risorse, in applicazione del nuovo titolo quinto della Costituzione.

Alcune regioni hanno emanato leggi così dette di sistema, a completamento delle disposizioni statali, per disciplinare le “competenze concorrenti” e quelle “esclusive” loro attribuite dalla riforma costituzionale. E’ stata elaborata al riguardo una bozza di accordo tra Stato e Regioni e ormai tutta la legislazione di queste ultime sta attivando un processo di condivisione con gli enti locali, azioni nell’ottica della sussidiarietà e di sostegno alle autonomie scolastiche. Le Regioni stanno mettendo a punto forme, livelli e organismi di governo del “sistema formativo territoriale”, modalità di programmazione dell’offerta, ivi compresa la funzione organizzativa della rete scolastica e del terzo grado di scolarità, la collaborazione tra istruzione e formazione professionale, l’orientamento ed i raccordi con il mondo del lavoro, il contrasto alla dispersione e all’abbandono, l’integrazione delle politiche nei servizi alla persona.

Essa andrà completata, anche in relazione alla Sentenza della Corte Costituzionale n. 13/04, con la rappresentanza delle autonomie scolastiche, i criteri di assegnazione del personale alle scuole, l’indicazione di uffici e servizi sul territorio per lo svolgimento di funzioni regionali, nonché con la ridefinizione delle norme relative ai “principi fondamentali”.

Una terza domanda: perché lo Stato non sottoscrive con le Regioni un’intesa (vedi la bozza prima citata ed un precedente materplan delle stesse regioni al riguardo) sul trasferimento di competenze, per capire e far capire ai territori quali potranno essere anche i  criteri per la ripartizione delle risorse? C’è chi dice che si agirà sulla base di parametri ottenuti da un pull di regioni virtuose e si potranno prevedere perequazioni per le altre più disagiate, ma se si prenderanno a riferimento i valori medi nazionali, oltre ad aiutare chi ha minor capacità contributiva, occorre costruire un sistema premiante per coloro che conseguono risultati migliori.

FUNZIONI FONDAMENTALI

La legge sul federalismo fiscale (42/2009) offre tuttavia un importante chiarimento, stabilisce le “funzioni fondamentali”:

-          per i comuni, le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli dell’assistenza scolastica e refezioni, nonché l’edilizia scolastica,

-          per le province, le funzioni dell’istruzione pubblica ivi compresa l’edilizia scolastica.

A dette funzioni è riconosciuto un finanziamento integrale; il “fabbisogno standard” per ciascuna funzione e ciascuna regione è determinato attraverso “l’individuazione dei modelli organizzativi in relazione alle funzioni fondamentali ed ai relativi servizi”.

Il D.L.vo n. 216/2010 stabilisce infatti che “i fabbisogni standard sono il riferimento cui rapportare…il finanziamento integrale della spesa relativa alle funzioni fondamentali e ai livelli essenziali delle prestazione, fermo restando che (in cauda venenum)….ai fini del finanziamento integrale, il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può eccedere l’entità dei trasferimenti soppressi”. Allora una quarta domanda: dal momento che ad esempio tra le funzioni fondamentali ci sono materie che in passato non facevano parte della spesa statale, come si regolerà il governo nei trasferimenti e dal momento che il sistema scuola esce da un piano triennale di tagli mai registrato nella storia repubblicana, quale sarà l’entità del trasferimento ?

Anche il federalismo dovrà essere a costo zero per lo stato, ma allora la questione si sposta sul tavolo del fisco regionale e locale. In questo, si dice all’art 2 del predetto decreto, “lo Stato terrà conto delle informazioni e dei dati raccolti…sulle funzioni effettivamente esercitate …da ciascun ente locale: ma tenere conto  non è impegnarsi a, ed anche dal punto di vista dell’esegesi delle fonti non si può dire che questo decreto sia nell’ottica della certezza del diritto.

La copertura integrale avverrà in un triennio, e qui si impone una quinta domanda: se questo non vuol dire che nell’arco di tre anni potranno aumentare le risorse,cosa che nel sopra citato art. 1 non sembrerebbe, significa che il primo trasferimento sarà un terzo del già magro esistente ?

Il decreto si conclude con l’inno alla virtù degli amministratori locali: “fermo restando il rispetto degli obiettivi di erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la differenza positiva, eventualmente realizzata in  ciascun anno finanziario fra il fabbisogno standard…e la spesa effettiva così come risulta dal bilancio dell’ente locale, è acquisita dal bilancio dell’ente locale medesimo”.

E qui dovrebbe scattare la competizione, ma, una sesta domanda: a quale prezzo per il cittadino rispetto alla continua rinegoziazione degli standard a livello locale(si pensi ad esempio come già adesso vengono sostituite le procedure di nomina dei docenti con appalti diretti ad altre agenzie di servizi o con altri “modelli” educativi)e per l’operatore ed il livello di legittimazione dei requisiti che deve possedere.

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI (LEP)

Per la determinazione dei fabbisogni standard il decreto parla di un “sistema di indicatori, anche in riferimento ai diversi modelli organizzativi ed agli obiettivi definiti, significativi per valutare l’adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli. ….La metodologia dovrà tener conto delle specificità legate ai recuperi di efficienza ottenuti attraverso le unioni dei Comuni, ovvero altre forme di esercizio di funzioni in forma associata”.

Ancora, il decreto indica un procedimento: “…la spesa storica, i gruppi omogenei (?), i servizi esternalizzati o svolti in forma associata, considerando una quota di spesa per abitante e tenendo conto della produttività (?) e della diversità della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento al livello di infrastrutturazione del territorio,…alla presenza di zone di montagna, alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive,.. al personale impiegato, alla efficienza, all’efficacia ed alla qualità (saranno gli indicatori di qualità a richiamare le risorse o i limiti finanziari porteranno ad una negoziazione al ribasso della stessa?), nonché al grado di soddisfazione degli utenti.   

La definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, cioè del bisogno meritevole di finanziamento pubblico, è dunque un elemento cruciale per il calcolo del fabbisogno standard.

I modelli pedagogici e organizzativi implicano prestazioni qualitativamente molto diverse e quindi il livello essenziale non può essere soltanto un rapporto quantitativo (ore x alunno, alunni x docente, ecc.) ; l’importanza della dimensione qualitativa è riconosciuta dalla stessa legge quando parla di valutazione di costi …con riferimento a servizi “erogati in condizioni di efficienza e di appropriatezza”.

Livelli qualitativi considerati essenziali devono dunque essere compresi nella definizione dei predetti costi standard, essi si possono individuare attraverso confronti tra realtà anche di carattere internazionale e/o condivisione con l’utenza. Si prendano ad esempio i servizi per l’infanzia, che hanno diversità di condizioni strutturali, di competenze per gli educatori, ecc., le pluriclassi nelle scuole elementari e medie delle zone di montagna, la flessibilità dei curricoli delle scuole superiori, i modelli integrati tra istruzione e formazione professionale.

Un organico di istituto con certi margini di manovra sul piano degli orari e di una pluralità di competenze professionali, può realizzare oltre a ricadute positive sulla qualità del curricolo,  economie, come ad esempio nella nomina di supplenti, ecc. Anche per l’utilizzo del personale docente vanno trovate forme quanto-qualitative e partecipate per la determinazione del fabbisogno. Si veda inoltre il diverso tempo scuola richiesto dalle famiglie, la presenza di alunni disabili, ecc.

INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE

La condizione per giungere in modo attendibile alla determinazione dei suddetti costi è quella di disporre di fonti sempre più aggiornate di informazioni sulle caratteristiche dei servizi, le spese e le  modalità di finanziamento. D’altro canto occorre fare chiarezza concettuale ed agire in modo trasparente nella definizione dei LEP, per poter valorizzare il contributo delle singole regioni al sistema nazionale e le loro legittime aspettative in termini di trasferimenti di risorse e di fiscalità regionale e locale.

Una volta che il predetto Titolo Quinto sarà applicato ed anche la gestione del personale sarà decentrata, la programmazione non dovrà più partire dalla spesa statale ma dai fabbisogni delle varie realtà regionali e locali che così potranno far leva sui rispettivi livelli di crescita economica e di efficienza organizzativa, fermo restando i caratteri perequativi previsti dalla legislazione nazionale.

Attualmente i territori sono abituati a ricevere dallo Stato le risorse per il servizio scolastico ripartite in modo omogeneo; in futuro sarà il sistema delle autonomie territoriali a organizzare la propria domanda, a farla crescere nell’ambito di quei livelli essenziali che pure andranno definiti, come si è detto, in maniera partecipata.

Nonostante la ritrosia del ministero e il disorientamento delle scuole non ancora autonome è opinione diffusa che il centralismo sia una strada da abbandonare con decisione, sia per motivi pedagogici e sociali, riguardo alla valorizzazione del servizio formativo per la crescita delle persone e lo sviluppo delle comunità, sia per ragioni di governo e di riorganizzazione della spesa.

Occorre comunque vigilare perché non ci venga regalato un federalismo vuoto, in quanto non ci si decide a passare sull’altra sponda nel decentramento dei poteri e delle responsabilità: si sa che stando in mezzo al guado come ora si rischia di affondare, ed alla fine non ci sono risorse da trasferire se si esclude il pagamento del personale e quelle miserie che vengono erogate a singhiozzo per il funzionamento.

Occorre rivalutare la predetta legge 42, ma negoziare precise intese stato regioni, anche per quanto riguarda il fisco nazionale e quello regionale – locale.

E’ chiaro che il livello di prelievo deve andare di pari passo con la ricchezza del Paese, ma in qualunque situazione economica esso si venga a trovare occorre che lo Stato tratti con le Regioni la questione degli standard e non intervenga con tagli unilaterali e distrazioni di fondi. Quanto lontani sembrano i tempi della legge 440/1996 dove i risparmi del sistema venivano reinvestiti in qualità, ed ancora oggi questo sarebbe possibile per effetto di una dimenticata norma contenuta nella legge finanziaria del 2007.

Il primo passo dunque per mettere in campo azioni concrete in tema di federalismo è la definizione dei LEP sui quali occorre concentrare il dibattito politico e l’approfondimento culturale. Oggi sono in campo almeno tre scuole di pensiero al riguardo, ognuna delle quali ha trovato posto in pezzi di legge o bozze di intesa tra organismi statali e territoriali: la questione delle competenze istituzionali, da chiarire a monte, in base anche alla nuova impostazione costituzionale, quella dei diritti soggettivi e dei legami con la situazione socio – economica, ed infine quella dei risultati del sistema, rispetto alle comparazioni internazionali e alla soddisfazione dell’utenza.

Tutte cose importanti per fare chiarezza in un quadro normativo stratificato da diverse “ideologie” nessuna delle quali è mai riuscita ad andare fino in fondo e verificare i risultati raggiunti, ma occorre una sintesi che elabori un pensiero strategico per il futuro del nostro sistema ed un’alta mediazione politica. Intanto va data risposta alle domande formulate nel corso di questo articolo, per evitare che si ripeta il noto mito di Penelope.