Masterplan per la formazione
(siglato il 21 luglio 1999 da Governo e Parti sociali)

COMITATO PER IL COORDINAMENTO DELLE INIZIATIVE VOLTE AD ORGANIZZARE UN 'OFFERTA INTEGRATA DI ISTRUZIONE, FORMAZIONE, RICERCA E TRASFERIMENTO TECNOLOGICO

1. Premessa

L'offerta integrata di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico costituisce uno degli obiettivi strategici del Patto Sociale per lo sviluppo e 1'occupazione ed una delle principali direttrici di politica economica identificate dal Documento di programmazione economico-finanziaria 2000-2003

Il Governo ha già avviato una vasta riforma del sistema di istruzione finalizzata all'elevamento della sua qualità ed efficacia. Ad essa è necessario aggiungere misure che amplino le opportunità di formazione sul posto di lavoro e i programmi di formazione esterna, configurando la formazione come un processo di continua crescita che accompagni l'individuo lungo l'arco della propria vita.

E' necessario passare ad un'accezione nuova di formazione ispirata al concetto di education che comprenda un sistema di governo del processo formativo che integri le leve dell'istruzione, della formazione professionale, della formazione universitaria e della ricerca, per garantire ai giovani un bagaglio completo di quelle conoscenze e competenze che sono indispensabili in un mercato del lavoro in continua evoluzione e che permetta agli occupati un costante adeguamento delle proprie capacità professionali. Il sistema educativo del Paese deve avere quelle caratteristiche di flessibilità, indispensabili in un mercato del lavoro e in un sistema produttivo in continua trasformazione. L'insieme di tali misure di trasformazione, presuppone inoltre, un ulteriore valorizzazione del ruolo degli operatori del sistema d'istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico, già avviata nella scuola con il recente rinnovo contrattuale.

Alla ricerca, allo sviluppo, all'innovazione e al trasferimento tecnologico è necessario assegnare un ruolo adeguato nel processo di crescita economica e di sviluppo occupazionale del Paese. A tal fine, in Italia come in altri Paesi maggiormente industrializzati, è importante puntare sulla qualità, la capacità di innovazione, le conoscenze e le competenze dell'intero sistema produttivo.

- L'orientamento del Governo in tal senso ha trovato conferma nell'impegno, sancito nel Piano sociale, a redigere un Piano pluriennale (MasterPlan) delle attività, dei tempi e delle risorse necessari a realizzare gli obiettivi di riforma e modernizzazione del sistema integrato di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico.

L'obiettivo del MaslerPlan e' quello di organizzare le linee strategiche del Governo integrando l'offerta formativa, in coerenza con le politiche di orientamento della Unione Europea, al fine di consentire una migliore pianificazione e un adeguato controllo sulle attività, sulle risorse, sui tempi e sulle competenze dell'offerta formativa e, attraverso di essi, lo sviluppo delle politiche attive del lavoro centrate sulla formazione.

Dette linee strategiche devono tradursi in azioni mirate e adeguatamente finanziate, concordate tra i soggetti istituzionali e concertate con le parti sociali, per ottenere la massima efficacia, anche attraverso una piena coerenza dei comportamenti degli attori coinvolti nel processo di integrazione dell'offerta formati va.

Il presente documento costituisce una sintesi, non esaustiva, del lavoro svolto dal Comitato che consente di fissarne i punti fermi, evidenziarne i risultati e le ulteriori necessità organizzative. Nel corso delle prossime settimane verrà prodotto un testo su cui saranno approfonditi, con maggiore dettaglio, gli elementi qui indicati e sintetizzati, anche in funzione della prossima programmazione finanziaria.

2. Il metodo

Nel predisporre il MasterPlan il Comitato ha ritenuto di non dover limitare il proprio contributo alla sola produzione di un documento strategico ma di dover garantire anche l'efficacia dell'obiettivo di riforma del sistema formativo nel suo complesso, attraverso uno strumento di analisi, gestione e valutazione utile, condiviso e "partecipato" da parte di tutti gli attori coinvolti nel processo.

Questa volontà ha portato ad una lavoro di scomposizione analitica di ogni singolo elemento dei processi di attuazione degli interventi dei Governo in materia ed ha condotto alla definizione di una base informati va integrata gestita con una piattaforma informatica. Questa impostazione metodologica costituisce la premessa per garantire un efficace monitoraggio delle azioni programmate, cui lo strumento del MasterPlan deve essere volto.

Ogni intervento, infatti, è organizzato in singole azioni e riferito a specifici obiettivi. Ciò ha permesso non solo l'organizzazione degli interventi in veri e propri processi, ma anche la loro valorizzazione puntuale. Le circa 40 azioni sono articolate nei circa 60 interventi di cui è composta la base informativa ed a ciascuno dei quali è associata una scheda. A livello di singolo intervento sono stati quantificati il livello e la dinamica dell'utenza potenziale, il costo unitario e le possibili fonti di finanziamento nonché‚ le responsabilità dei soggetti nel percorso procedurale e normativo di attuazione e gestione dell'intervento. Ciò consente di fornire, a seconda delle esigenze, molteplici indicatori analitici, utili per il controllo dell'attuazione delle azioni, riferiti alle modalità organizzative dell'intervento, al percorso normativo, ai tempi di attuazione, alle competenze e alle responsabilità delle amministrazioni centrali e locali, alle risorse economiche dedicate, etc.

Ad esempio, l'azione riferita all'obbligo di frequenza ad attività formative" - già prevista nel Patto sociale e‚ normata nell'ambito del collegato "ordinamentale" - è stata costruita integrando due interventi oggetto di specifiche schede: il primo relativo all' "obbligo formativo sui canali di formazione professionale ed apprendistato" (a cura del Ministero del lavoro e della previdenza sociale) ed il secondo relativo al "collegamento con l'obbligo scolastico, i tirocini ed i percorsi di integrazione" (a cura del Ministero della pubblica istruzione). Sempre a titolo di esempio, il primo intervento prevede una utenza potenziale di poco inferiore alle 50 mila unità nel primo anno di applicazione e non lontana dalle 240 mila unità a regime, per un costo totale compreso fra 270 e 1.400 miliardi annui. Gli stanziamenti già previsti per l'intervento citato ,ammontano a 200 miliardi nel 2000, 430 nel 2001 e 590 nel 2002 e determinano una differenza rispetto al costo totale dell'intervento da coprirsi con ricorso al fondo sociale europeo, al fondo di rotazione o al fondo regionale.

Il valore di questa impostazione, può essere sintetizzata in due punti.

• Condivisione delle priorità. Diversamente da quanto accaduto in precedenza, è stato possibile programmare le azioni e gli interventi, condividendo con le parti sociali e con le amministrazioni centrali, regionali e locali, le priorità e ottenendo, così, una forte responsabilizzazione di tutti gli attori coinvolti nei processi di riforma del sistema.

• Metodologia e approccio organizzativo. Nella redazione del MasterPlan è stata adottata una metodologia di pianificazione e controllo (nota come work breakdown struclure) consolidata nel mondo aziendale, pervenendo ad un sistema informatico che consente un migliore governo del processo e un efficace monitoraggio del livello di attuazione delle azioni programmate. Questo, per rendere chiare, condivise e "governabili' tutte le leve che permettono la gestione dei processi realizzativi: responsabilità, competenze, tempi, risorse, obiettivi, percorsi normativi e modalità organizzative.

Il Comitato sottolinea come l'adozione della metodologia descritta ha evidenziato l'elevato grado di integrazione del sistema, consentendo la eliminazione di numerose duplicazioni e sottolineando la natura correlata di interventi che fanno capo ad Amministrazioni diverse.

3. Gli obiettivi

Il complesso di azioni censite è stato organizzato - a partire da una valutazione delle variabili che ne condizionano l'efficacia - in cinque macro-obiettivi (cfr. tabella allegata).

Integrazione. L'integrazione dell'offerta formativa e la complementarietà del sistema formativo integrato con il mercato e il mondo del lavoro, costituiscono obiettivi strategici e funzionali indispensabili al processo di riforma del sistema formativo. Azioni portanti e prioritarie nella realizzazione di questo obiettivo sono l'obbligo di frequenza ad attività formative fino a I 8 anni, l'istruzione e la formazione tecnica superiore-IFTS, l'educazione permanente per giovani ed adulti, la formazione continua degli occupati, la leva dell'apprendistato e del tirocinio, oltre che i patti formativi e di innovazione locali volti a valorizzare la formazione e la ricerca come leve strategiche dell'innovazione organizzativa e dello sviluppo locale in tale ambito, il piano di formazione del settore pubblico costituisce il volano per la regolazione, la qualificazione dell'offerta di formazione e per l'incremento di una domanda di competenze professionali qualificate. in termini indicativi, le azioni appena citate potrebbero tradursi nel volgere di pochi anni nel passaggio dagli attuali 400 a circa 60 mila partecipanti ai corsi di istruzione formazione tecnica superiore. I partecipanti ai corsi di formazione per adulti andrebbero, invece, dagli attuali 180 mila a 500 mila circa. I soggetti indirizzati alla creazione di lavoro autonomo e cooperativo più che raddoppierebbero, rispetto agli attuali 49 mila. La platea dei soggetti interessati alla formazione continua sarebbe più che quadruplicata, rispetto ai 150 mila soggetti odierni. Gli apprendisti in formazione potrebbero decuplicare, raggiungendo le 280 mila unità cui andrebbero aggiunti i 140 mila apprendisti già ricompresi nell'obbligo formativo. Nel settore pubblico, Circa un milione di occupati sarebbero potenzialmente interessati alle attività formative.

• Inclusione. L'inclusione dei soggetti svantaggiati tra i beneficiari dell'offerta integrata di formazione e di istruzione scolastica e Universitaria, costituisce un obiettivo vincolante, oltre che etico, nella realizzazione dell'obiettivo di integrazione dei sistemi. Non e possibile, infatti, riuscire a riformare il sistema formativo, integrando l'offerta, senza garantire ad ognuno un eguale diritto di accesso al sistema stesso. Con l'offerta integrata, si sollecita e si sviluppa una domanda di formazione e di istruzione a cui si deve rispondere garantendo a ciascuno pari opportunità attraverso la riduzione e la eliminazione della dispersione e degli abbandoni scolastici; il diritto allo studio, nella sua accezione più ampia; la frequenza ad attività formative; l'orientamento a tutela delle possibilità di ciascuno di esprimere le proprie capacità insieme alle maggiori probabilità di occupazione adeguata alle proprie abilità professionali.

• Qualificazione. La qualificazione dei sistemi di istruzione e formazione, Viene ritenuta prioritaria attraverso la realizzazione di quelle azioni volte al sostegno dell'autonomia scolastica e dell'autonomia didattica degli atenei, l'accreditamento delle strutture formative, la ristrutturazione degli enti di formazione Nella qualificazione dei sistemi vengono compresi anche quegli interventi orientati all'analisi dei fabbisogni formativi, la certificazione delle attività formative, la costituzione di un Sistema di crediti formativi e di valutazione dell'apprendimento.

• Infrastrutturazione. Non è possibile realizzare obiettivi di integrazione e di qualificazione dei sistemi senza garantire un adeguato ammodernamento delle strutture e delle infrastrutture funzionali al sistema formativo. Tale obiettivo comprende l'insieme di azioni rivolte alla riqualificazione dell'edilizia scolastica pubblica, con una particolare attenzione per la scuola per l'infanzia, la riqualificazione e la creazione di strutture formative (anche di tipo cooperativo) con particolare attenzione per il Mezzogiorno, il rifinanziamento del piano di investimenti nelle tecnologie informatiche e la promozione di azione rivolte allo sviluppo della formazione, a distanza e della cd. Università multimediale, i programmi di edilizia universitaria e l'adeguamento delle strutture edilizie dei megatenei.

• Promozione. La promozione della ricerca e lo sviluppo del trasferimento tecnologico potrà essere ottenuto attraverso un adeguato sostegno finanziario alle leggi di incentivazione, come la 46/82, 488/92, 196/97, 140/97, 449/97. Infatti il potenziamento del sistema degli incentivi determina un pari investimento da parte delle imprese, migliorandone l'efficacia e ampliandone la dotazione finanziaria. Ciò, tra l'altro, consente alle imprese di acquisire una migliore capacità progettuale e finanziaria per sostenere meglio la competizione nei programmi comunitari, passaggio utile per un più efficace inserimento nei circuiti internazionali. Inoltre, consente una più ampia partecipazione ai processi di ricerca e sviluppo da parte delle imprese di piccole e medie dimensioni, vero tessuto connettivo del nostro sistema industriale e la cui capacità competitiva non può più basarsi su forme di concorrenzialità in termini di prezzo dei prodotti, bensì va perseguita attraverso la qualità dei propri processi e prodotti.

Nel perseguimento di questi obiettivi - ed in coerenza con quanto previsto dal Piano nazionale d'azione per l'Occupazione sulla base degli, orientamenti dell'Unione europea - la concreta attuazione delle politiche formative dovrà seguire modalità idonee a superare qualsivoglia discriminazione sociale ed a garantire pari opportunità tra uomini e donne nell'accesso al lavoro e nei percorsi professionali, con particolare riferimento all'orientamento scolastico e professionale, all'apprendistato, agli stages, ai tirocini ed alla formazione continua.

Un'offerta integrata di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico, sarà peraltro possibile solo se le sedi di programmazione, pianificazione e realizzazione dei piani di intervento garantiranno quella integrazione delle politiche e dei metodi che sole permettono sinergie, coerenze e affinità di programmazione tra tutti gli attori coinvolti nei vari processi. A questo fine, nel quadro dei predetti obiettivi e nel rispetto dell'assetto istituzionale delle competenze relative alla programmazione ed all'attuazione degli interventi, è auspicabile che in ogni sede, nazionale, regionale e locale, si manifesti l'impegno di tutti gli attori coinvolti a ricercare una costante integrazione che consenta un'effettiva coerenza di indirizzo, di metodo e di merito, sia nella programmazione sia nel processo attuativo. Tale coerenza è assicurata anche dai contenuti dei programmi operativi per l'utilizzo dei fondi strutturali sull'intero territorio nazionale.

E' facile comprendere quanto sia difficile e sbagliato "tagliare" grossolanamente le competenze tra le amministrazioni ma - ben sapendo quanto rilevi la trasversalità delle competenze ai fini della gestione dei processi realizzativi (basti pensate all'obbligo formativo a 18 anni alla formazione continua, alla ricerca e all'alta formazione) - il dialogo, l'integrazione e la collaborazione tra tutti gli attori responsabili vengono ad assumere un carattere vitale per il successo delle azioni programmate. A tale proposito il Comitato sottolinea l'importanza di un approccio sistemico, evitando un eccesso di "isolamento" autoreferenziale che lascerebbe pochi spazi per un sistema integrato dell'offerta formativa.

4. Le risorse

Il perseguimento dell'insieme degli obiettivi citati sarà possibile attraverso una attenta gestione del MasterPlan ed attraverso un costante monitoraggio delle azioni programmate. Ciò è, a sua volta, reso più semplice dall'utilizzo della strumentazione informatica e dalla metodologia con cui il MasterPlan è stato concepito. In quanto strumento di pianificazione, gestione e controllo, il MasterPlan crea dunque le premesse per migliorare i livelli di efficienza e per far assumere alle amministrazioni e alle parti sociali un ruolo centrale di promozione dello sviluppo e dell'occupazione. Nel campo degli investimenti sarà, poi, necessario passare da un modello di spesa centrato sulla sola espansione quantitativa del sistema di offerta ad un modello più sofisticato centrato sulla ottimizzazione delle risorse disponibili e su una attenta valutazione dei risultati.

Le risorse finanziarie relative alle azioni censite dal MasterPlan, rese disponibili dagli stanziamenti che scaturiscono dalla legislazione vigente e accertate con la collaborazione delle amministrazioni competenti, costituiscono il punto di partenza per la razionalizzazione in termini finanziari del programma di attività, nel rispetto dei criteri indicati dal Documento di programmazione economico-finanziaria 2000-2003. A partire da questo volume di risorse - e per una data definizione quantitativa degli obiettivi - e' possibile definire lo sviluppo futuro del programma di attività, ipotizzare le risorse attivabili a valere sul fondo sociale europeo e sugli altri fondi strutturali, definire le possibilità di coinvolgimento delle Regioni nell'attuazione e nel finanziamento dei programmi di attuazione e di sviluppo dell'offerta integrata, In modo particolare, le indicazioni che seguono dovranno essere completate da quelle che scaturiranno dagli incontri con le Regioni per la programmazione delle attività formative a livello locale.

Dai dati emersi alla data di redazione delle presenti "Linee guida" e dall'analisi delle azioni comprese nel MasterPlan e funzionali al processo di riforma e integrazione dell'offerta formativa nazionale, è possibile evincere quanto segue;

- a tutto il 2002 ed in base alla legislazione vigente, le risorse stanziate sono valutabili in circa 20 mila miliardi di lire;

- nel periodo 2000-2002 ed in relazione alle risorse già stanziate, il contributo dei fondi europei e del cofinanziamento statale e regionale stimabile in circa 10 mila miliardi di lire;

- la realizzazione del programma di offerta integrata richiederebbe nel corso del periodo 2000-2006 - risorse finanziarie addizionali pari a circa 6 mila miliardi, ivi incluse le risorse provenienti dal settore privato a fronte di cofinanziamenti pubblici.

Il Comitato sottolinea come le valutazioni di cui sopra - indicative e suscettibili di ulteriori modificazioni - fanno riferimento ad obiettivi quantitativi ritenuti credibili e possibili dalle singole amministrazioni. Una riprogrammazione di detti obiettivi quantitativi - conseguente al confronto con le parti sociali previsto dal Patto sociale e dal Documento di programmazione economico-finanziaria 2000-2003- implicherà necessariamente una ridefinizione degli obiettivi finanziari

5. Conclusioni

Nell'opinione del Comitato, il Masterplan costituisce uno strumento che permette il controllo dei dati e delle informazioni relativi ai tempi ai percorsi attuativi e alle modalità organizzative di ogni azione ed al loro insieme. Esso consente di definire, in termini operativi, responsabilità, tempi e modalità di gestione per raggiungere una sempre più efficace attività di programmazione corredata dagli indispensabili criteri e strumenti di monitoraggio, verifica e valutazione. Una partecipazione attiva delle Amministrazioni, delle Regioni e degli Enti locali consentirà una programmazione degli interventi in grado di realizzare gli obiettivi fissati nel Patto sociale e condivisi dalle parti sociali.

Il Masterplan rappresenta, in altre parole un valido strumento di gestione da implementare e utilizzare per rendere più incisiva l'azione integrata delle Amministrazioni e garantire la responsabilizzazione di tutti gli attori coinvolti nel processo di riforma. L'approccio metodologico e la condivisione degli obiettivi emersi nella redazione del MasterPlan costituiscono un elemento fondamentale nella definizione dei criteri e delle modalità di attivazione di Comitati per il coordinamento di un offerta integrata a livello locale.

A tale fine il Comitato sottolinea l'importanza di ulteriori integrazioni con le altri sedi - tanto centrali quanto regionali e locali - in cui si programmano azioni volte al processo formativo. A ciò si aggiunga l'opportunità di una stretta integrazione con le attività del Forum per la Società dell'informazione, in particolare per quanto riguarda Io sviluppo delle tecnologie informatiche nella didattica, scolastica e universitaria, e nella formazione a distanza.

Nell'opinione del Comitato, la redazione definitiva del MasterPlan, anche con le eventuali ulteriori indicazioni che potranno pervenire dall'attività di programmazione a livello regionale, renderà possibile programmare le risorse, anche a partire da indicazioni operative puntuali sui costi, sui tempi, sulle responsabilità e sulle modalità attuative di ogni singola azione. L'integrazione delle azioni e il conseguente concerto operativo delle amministrazioni, la verifica dell'efficienza e dell'efficacia dei programmi così coordinati e le prospettive di sviluppo previste nell'orizzonte temporale 2000-2006, consentono di considerare le singole azioni e l'intero programma di attività come uno strumento di sicura innovazione e non solo di manutenzione del regime ordinario dei servizi per l'istruzione, la formazione, la ricerca e il trasferimento tecnologico.

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(1) II Comitato per il coordinamento delle iniziative volte ad organizzare un'offerta integrata di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico, già previsto dal Piano Sociale per l'occupazione e lo sviluppo, è stato istituito con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 12 febbraio 1999. Le presenti "linee guida" - definite grazie alla collaborazione proattiva e responsabile sia delle amministrazioni che delle parti sociali rappresentate nel Comitato sono state discusse dal Comitato stesso nelle riunioni del 10 febbraio, 23 marzo, 4 maggio e 7 luglio 1999 ed approvate il 21luglio l999.

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