Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione

Prot. n.1476

Oggetto: Pronuncia di propria iniziativa su "Schema di decreto interministeriale concernente le istruzioni generali sulla gestione amministrativo contabile delle istituzioni scolastiche"

Adunanza del 14.3.2000

IL CONSIGLIO NAZIONALE DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE

Vista la relazione della Commissione consiliare, appositamente costituita per l’esame istruttorio, ed incaricata di riferire al Consiglio in ordine all’argomento in oggetto specificato;

dopo ampio ed approfondito dibattito;

E S P R I M E

di propria iniziativa, la seguente pronunzia in merito all’argomento in oggetto specificato.

Il C.N.P.I., preliminarmente e con diffuso disagio, registra la procedura seguita dal MPI per una prima valutazione della bozza presentata del regolamento contabile.

Si ripropone ancora una volta il delicato problema del rapporto tra Amministrazione e C.N.P.I. in relazione alla predisposizione di provvedimenti e atti normativi che riguardano la gestione del sistema scolastico. Nella impostazione della proposta, infatti, il MPI non ha ritenuto necessario un coinvolgimento del C.N.P.I. pur sottoponendo il testo ad una consultazione del personale della scuola, anche attraverso la predisposizione di appositi questionari. Perplessità destano anche le modalità concrete scelte per attuare la consultazione con l’affidamento esclusivo alla rete INTRANET che non garantisce ancora una agibilità totale per tutte le scuole e da parte di tutto i personale della scuola, non individuabile soltanto nelle figure dei capi d’istituto e dei responsabili amministrativi.

La elaborazione della proposta è stata preceduta dalla richiesta di parere al Consiglio di Stato in merito al ruolo e ai poteri della dirigenza scolastica alla luce delle ultime innovazioni normative.

Il Consiglio di Stato, nel valutare "giuridicamente opportuna una iniziativa legislativa ministeriale che ripartisca con atti aventi forza e valore di legge le competenze degli organi collegiali e dei dirigenti scolastici", muove dalla premessa che la normativa sulla dirigenza scolastica avrebbe ridimensionato le competenze e le attribuzioni degli organi collegiali delle istituzioni scolastiche. Tale assunto appare ispirato al d.d.l. sugli organi collegiali, ancora all’esame del Parlamento, che non può certamente assurgere al ruolo di fonte normativa prima ancora di aver completato il suo iter. Al contrario, il quadro legislativo vigente, in particolare la legge di delega (art. 21, comma 16 lett. a) e il D. L.vo n. 59/98, presentano costanti ed inequivocabili riferimenti al rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, ancora oggi disciplinate dal T.U. n. 297/94 che attribuisce agli OO.CC. stessi ampie competenze decisionali anche per quanto riguarda la gestione amministrativa-contabile delle istituzioni scolastiche.. Non si comprende, pertanto, come l’attribuzione al dirigente scolastico della responsabilità "della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati dei servizi" debba comportare un forte ridimensionamento delle competenze degli OO.CC.: ipotesi questa che, oltre di dubbia legittimità, non appare condivisibile sul piano delle scelte politiche. Va sottolineato, inoltre, come questa impostazione ridefinisce le competenze e le prerogative degli organi collegiali, fino alla cancellazione di fatto della Giunta Esecutiva, travalicando i limiti dello strumento regolamentare e anticipando scelte che competono soltanto al Parlamento.

Il C.N.P.I. ritiene, invece, che il regolamento, essendo un provvedimento destinato ad incidere profondamente sull’attività degli organi collegiali, dovrebbe collegarsi in modo chiaro con il quadro normativo sopra richiamato e non, come traspare dallo schema proposto, con il disegno di legge attualmente all’esame della Camera che è ancora privo di efficacia o rilevanza giuridica.

Una considerazione ulteriore va fatta in relazione all’attuazione di uno dei principi generali istituiti con la riforma della P.A. in merito al decentramento e alla riorganizzazione dei poteri: la divisione tra poteri di gestione e poteri d’indirizzo. Un principio base di fondamentale importanza che tradotto nella scuola sancisce e demarca il confine tra i diversi soggetti a cui è demandato il governo e la gestione dell’istituzione scolastica. Tale principio non appare tradotto correttamente nell’ipotesi di regolamento che vede cumulati nella figura del dirigente scolastico oltre ai poteri di gestione anche quelli relativi alla politica d’indirizzo nella gestione delle risorse, impostazione questa che caratterizza tutto l’articolato. A titolo esemplificativo, si richiama l’art. 2 della bozza, che si sviluppa intorno al programma finanziario.

La relazione di accompagnamento al programma, predisposta dal dirigente scolastico, stabilisce gli obiettivi e gli indirizzi di spesa da realizzare, la destinazione delle risorse in coerenza al P.O.F. e presenta la sintesi dei risultati della gestione in corso. Ogni eventuale modifica del programma nell’anno in corso, da parte del consiglio dell’istituzione scolastica, è resa possibile nel rispetto della relazione predisposta dal capo d’istituto.

E’ evidente, nel modello proposto, il ribaltamento del principio di divisione tra i poteri d’indirizzo relativi all’attuazione della politica scolastica, spettanti al consiglio dell’istituzione scolastica, che vengono surrettiziamente ricollocati tra i poteri del dirigente scolastico attraverso l’attribuzione della competenza della definizione della relazione di accompagnamento al programma finanziario.

Il C.N.P.I. ritiene, comunque, che debba essere apprezzato lo spirito, presente nel regolamento, di semplificazione della gestione amministrativa contabile delle istituzioni scolastiche. Vanno, infatti, rimosse "incrostazioni" burocratiche superando procedure complesse che, tuttora, limitano l’azione degli organi di gestione con conseguenze negative, ancora più marcate, a fronte dei nuovi compiti di cui è investita la scuola dell’autonomia.

Condivide, pertanto, quali principi qualificanti della proposta:

- il superamento delle rigidità nella destinazione delle risorse;
- il superamento del farraginoso sistema di approvazioni/autorizzazioni.

Per evitare, però, ogni possibile conflittualità tra le diverse componenti scolastiche in un momento già così difficile di transizione, è necessaria maggiore chiarezza procedurale e di linguaggio nella stesura del regolamento, in quanto strumento operativo destinato ad incidere anche nella sfera delle dirette responsabilità di tutti gli operatori.

Al regolamento contabile si chiede di affrontare con maggiore decisione e puntualità aspetti ancora "in ombra" evitando, soprattutto, ambiguità interpretative o duplicazioni decisionali che potrebbero, di fatto, danneggiare l’equilibrio interno dell’istituzione stessa.

In particolare, va meglio precisato il rapporto fra dirigente e collegio docenti in relazione a:

- chi e come delinea le strategie dell’istituto
- chi e come fa l’analisi della situazione materiale (risorse), delle competenze del personale (per procedere poi alla corretta gestione delle competenze) e dei bisogni
- chi e come attua il monitoraggio e la valutazione
- come si delineano le competenze del responsabile di progetto (se solo per aspetti didattici o, e in tal caso, in quale misura anche economici)

Va, inoltre, meglio precisato il concetto di delega del dirigente indicando le funzioni delegabili e i limiti, anche giuridici, della responsabilità di coloro a cui delega.

Il C.N.P.I. evidenzia, a tale proposito, nella bozza di regolamento una lacuna destinata a rendere più problematico il rapporto tra dirigente e responsabile amministrativo.

Il C.C.N.L. di lavoro 98/2000 del personale della scuola in previsione dell’entrata a regime del processo di autonomia, a partire dall’a. s. 2000/2001, ha ridefinito il modello di organizzazione e funzionamento dei servizi generali e amministrativi e anche di quelli tecnici della scuola con lo scopo di renderli più efficaci ed adeguati alle nuove esigenze di funzionalità della scuola dell’autonomia.

E’ stata, quindi, coerentemente delineata la nuova figura del direttore dei servizi che, nel quadro di conduzione affidata al dirigente scolastico, ne assume la responsabilità di gestione e di organizzazione con una serie di competenze e responsabilità dirette anche in rapporto alla gestione amministrativo contabile della risorse della scuola.

Il testo proposto, mostra, invece, di non considerare il nuovo profilo professionale trascurando che, al contrario, esso viene adeguatamente considerato dai provvedimenti già emanati (D.P.R.n°275/99, D.M. 27/12/99 relativo all’attuazione dei corsi di formazione dei responsabili amministrativi a Direttore dei servizi) e dall’art. 25 bis del d.l. 80 integrativo del d.l. 59, quale principio generale in relazione ai compiti della dirigenza scolastica.

Il C.N.P.I., in considerazione dell’importanza del regolamento ai fini di una piena ed equilibrata attuazione dell’autonomia invita l’Amministrazione a prevedere un potenziamento della capacità negoziale di tutte le istituzioni scolastiche, di ogni ordine e grado, predisponendo un piano di formazione "a tappeto" del personale e integrando il testo regolamentare di allegati (facsimile delle varie tipologie contrattuali) e/o supporti (anche informatici) utilizzabili nel rispetto della singola autonomia decisionale, per la migliore funzionalità attuativa del P.OF..

Il C.N.P.I. ritiene, altresì, che il C.N.P.I. potrà esprimere una valutazione compiuta e puntuale sull’articolato solo in presenza dello schema definitivo di regolamento che il Ministro, al termine della consultazione avviata, certamente vorrà sottoporre all’Organismo.

Il C.N.P.I., sulla base delle considerazioni esposte ritiene, comunque, necessario:

a - definire la proposta di regolamento tenendo conto delle competenze attuali degli OO. CC., prevedendo un riesame della materia alla luce di ulteriori interventi legislativi;

b - disporre l’applicazione graduale del regolamento, rinviando all’anno scolastico 2001/2002 l’entrata a regime del provvedimento.